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Le droit d’asile en question: du système à l’acteur

Angèle ROISIN (2014), Sciences Po Toulouse, M2 Politique Discriminations et Genre.

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Pour comprendre les enjeux du droit d’asile et des demandeurs d’asile, il faut mobiliser des éléments psychologiques et cliniques, autour de la  question du trauma et de ce qui a pousser à l’exil, des éléments juridiques ainsi que des éléments politiques, sociaux, et culturels. C’est dans cette pluri-disciplinarité que s’inscrit ce travail.

Pour saisir l’enjeu du droit d’asile, il faut revenir sur quelques éléments. Tout d’abord, la population de réfugiés augmente régulièrement. En 2013, environ 60 000 demandes furent déposées en France.

Le droit d’asile est souvent confondu avec le statut de réfugié (1). La distinction entre les deux est essentielle. Le réfugié se définit par une situation de fait : est réfugié celui qui a dû franchir les frontières de son territoire d’origine parce qu’il y était menacé par le pouvoir en place et qui est reconnu comme tel. Chaque Etat est libre de reconnaître le droit d’entrée et de séjour sur son territoire et peut accorder un traitement privilégié et une protection aux réfugiés. C’est ce qu’on appelle le droit d’asile. Le demandeur d’asile n’a donc pas encore le statut de réfugié au sens légal. C’est celui qui cherche à obtenir le statut de réfugié. Si sa demande d’asile est acceptée, il a le statut de réfugié et il change d’autorité souveraine. Dans le cas contraire il est débouté et reçoit une obligation de quitter le territoire français dans un délai d’un mois. De plus, les causes initiales de migrations forcées sont connues. On peut en citer quelques unes comme les guerres, les persécutions politiques, religieuses, ethniques ou sociales. Enfin, il faut rompre avec l’idée que le principal facteur qui pousse à l’exil et à la demande d’asile serait une attraction des pays riches. Sur les dizaines de millions d’exilés dans le monde, seuls quelques millions sollicitent l’asile dans les pays occidentaux. Aujourd’hui, les demandeurs d’asile en France viennent majoritairement de Somalie, du Soudan de l’Erythrée, de Syrie et d’Afghanistan.

Aux derniers siècles avant notre ère, les Egyptiens pratiquaient déjà l’asile. Il s’agissait d’un privilège accordé par le souverain aux prêtres pour protéger leurs temples. Les Grecs aussi créaient des lieux réservés à l’asile pour accueillir des individus poursuivis par des ennemis, à qui était accordé l’immunité. Le principe d’asile est réaffirmé au début de l’ère chrétienne dans une optique de charité. Il s’agit alors d’accorder une protection à des personnes menacées de manière estimée injuste ou excessive (2). Cette protection était de caractère religieux. Au Moyen-Age : ce qu’on appelait « l’asile » caractérisait l’inviolabilité des lieux de cultes où pouvaient se réfugier les malheureux.

Mais Gérard Noiriel (3) insiste sur le fait que contrairement aux idées reçues, il n’existe pas en France une tradition politique du droit d’asile depuis le Moyen-Age. Il s’agissait uniquement d’un asile religieux et de l’accueil de quelques réfugiés politiques placés sous l’autorité du monarque. Le droit d’asile comme véritable droit au sens moderne et domaine de politique publique est très récent. La Constitution de 1793 affirme que « le peuple français est l’allié et l’ami des peuples libres » (art 118) ; « il donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté » (Art 120).  Cette Constitution ne fut jamais appliquée, mais il s’agit de la première apparition en France du droit d’asile dans son sens moderne. En effet, aujourd’hui le « droit d’asile » caractérise la protection qu’un Etat accorde sur son territoire à une personne fuyant un autre Etat. Il est donc désormais du ressort de l’Etat.

Il faut attendre la seconde moitié du XXe pour que le droit d’asile apparaisse clairement dans notre système juridique, pour qu’il soit codifié et inscrit durablement comme principe fondamental de la République. Avant 1946, il est plus juste de parler de « tradition politique d’accueil » que de « droit d’asile » (4). Les mouvements de populations liés à la révolution russe, à l’effondrement des empires austro-hongrois et ottoman et à la montée des autoritarismes suscitent une tentative concertée des nations afin d’identifier des stratégies et des règles permettant de répondre aux besoins de millions de personnes déplacées ou victimes de persécutions raciales, religieuses ou politiques. L’optique était alors humanitaire et il ne s’agissait que de réglementations particulières. De plus, même si se dessinait une reconnaissance juridique du réfugié, le droit d’asile n’en était pas pour autant proclamé. C’est à l’issu du deuxième conflit mondial que fut réellement reconnu le droit d’asile politique. Le 4e alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 retient parmi les principes « particulièrement nécessaires à notre temps » que « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République». Préambule réaffirmé à travers la Constitution de la Ve République.

La question de recherche s’articule autour de cette citation de Noiriel (5) : « la politique d’asile reflète le problème central auquel continuent de se heurter les démocraties contemporaines : la contradiction insoluble entre les droits de l’homme et ceux de l’Etat, autrement dit entre l’universel et le national ».

Le droit d’asile n’est pas organisé par le droit international. Celui-ci ne s’intéresse qu’à la définition et au statut de réfugié dans un souci humanitaire de protection de celui-ci. Cependant comme le souligne Belorgey (6), s’il faut distinguer le réfugié du demandeur d’asile, le droit international permet de comprendre les fondements du droits d’asile. Le texte fondateur du droit international est la Convention de Genêve du 28 juillet 1951, adoptée sous l’impulsion du Conseil économique et social de l’ONU. Cette convention donne son contenu politique à la définition de réfugié, le définissant comme : « toute personne qui, craignant avec raison d’être persécutée dans son pays du fait se sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays . Ou qui, si elle n’a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait se résidence habituelles(…), ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner »(7).

La Convention de Genève stipule aussi que :

– Les Etats devront appliquer les dispositions aux réfugiés sans discriminations quant à la race, la religion ou le pays d’origine,

– Les Etats contractants accorderont aux réfugiés, sur leur territoire, un traitement au moins aussi favorable que celui accordé aux nationaux en ce qui concerne la liberté de culte, la liberté d’instruction religieuse,

– Les Etats contractants accorderont aux réfugiés un traitement ou une protection identiquement à ceux accordés soit aux nationaux, soit aux étrangers.

Même si elle n’évoque pas explicitement le droit d’asile, cette convention est essentielle puisqu’elle définit les circonstances permettant à une personne persécutée ou craignant de l’être de solliciter l’asile ; elle énumère la nature des motifs de persécutions qui qualifie un demandeur d’asile pour obtenir la qualité de réfugié ; elle interdit aux Etats de refuser l’accès de leur territoire à ceux qu’elle désigne comme des réfugiés (en réalité il ne s’agit encore que de demandeurs d’asile)

La Convention de Genève est introduite en France par une loi de 1952 et mise en oeuvre par la création d’un établissement : l’office français de la protection des réfugiés (OFPRA). Les Etats signataires ont alors le choix entre accueillir les étrangers fuyant les guerres et les persécutions, ou réduire l’afflux des migrants en dressant des obstacles à leur encontre. La deuxième réaction semble primer en Europe puisque la Convention de Genève fait l’objet , depuis sa mise en vigueur, d’une interprétation restrictive, voire répressive.

Au lendemain de la Seconde guerre mondiale, les pays européens sont en manque de main d’oeuvre pour relancer leur économie nationale, ils cherchent donc à drainer une main d’oeuvre étrangère sur le territoire national. A cette période, les frontières sont dites « ouvertes » : un étranger désireux de venir en France obtient facilement un visa. Peu de personnes éprouvaient alors le besoin de demander le statut de réfugié. Dans le contexte d’ouverture des frontières, une simple carte de séjour permettait aux migrants de régulariser leur situation, sans qu’ils aient à demander l’asile. Mais cette situation évolue dans les années 70 avec une série de lois qui restreint les conditions d’accès au territoire, de regroupement familial, d’employabilité et de droit d’asile. Les lois restreignent la possibilité d’obtenir un titre de séjour. De fait, à partir de 1974, le seul mode d’entrée devient le droit d’asile.

Les hypothèses de recherche de cet article sont les suivantes :

– Les demandes d’asile se multiplient et la politique d’asile devient une politique de rejet en contradiction avec les principes élaborés par le droit international autour de la Convention de Genève,

– Cette politique de rejet a des effets pervers: le processus de construction européenne s’articule autour de l’idée qu’il faut limiter l’immigration et déceler les « faux réfugies »,

– Ce processus complexe se traduit par une prolifération des règles, destinées à limiter le nombre de demandes d’asile valides,

– Ce processus transforme le parcours du demandeur d’asile en une séries d’épreuves dont ne peut sortir vainqueur qu’un petit nombre de lauréats,

– Ces limites conduisent à un travail de réforme du droit d’asile au sein des pays européens

Dès lors, en quoi la politique européenne et sa traduction française en matière de droit d’asile s’effectuent en décalage avec les principes affichés par les pays occidentaux en 1951, conduisant à faire du droit d’asile un droit mou qui place le demandeur d’asile dans une situation délicate et complexe ?

I/ Le droit d’asile saisit par le droit en Europe et en France : la mise en place de l’espace Schengen et les évolutions juridiques du droit d’asile

A) L’harmonisation européenne

Un des enjeux des institutions européennes était d’élargir le champs de compétence de la gouvernance européenne. La communauté européenne s’était alors penchée sur la question du droit d’asile et notamment sur la question du contrôle des phénomènes migratoires. Au début des années 80, les gouvernements européens avaient besoin de nouvelles ressources leur permettant de contrôler les flux migratoires. Dans le même temps, l’augmentation du nombre de demandes d’asile conduisait les étrangers à se saisir du droit d’asile comme d’un moyen les autorisant à accéder légalement au territoire, détournant ainsi les objectifs initiaux du droit d’asile. Malgré les rejets qui leur étaient opposés, les étrangers ne rentraient pas dans leur pays d’origine et tentaient d’obtenir l’asile dans d’autres pays européens. A cette période, les États membres de la Communauté européenne n’avaient pas réglementé avec précision l’accès à leur territoire, ni le sort des demandeurs d’asile qui avaient été contraints de quitter leur pays dans la précipitation sans accomplir de démarches pour obtenir un passeport ou un visa d’accès aux pays européens. C’est dans ce contexte que certains États européens ont décidé de coordonner leurs politiques et d’élaborer ensemble une politique européenne d’asile.

Schengen et Dublin

A cette période, un débat sur la gestion de l’immigration se tient au sein de la coopération intergouvernementale des Etats européens. Les accords de Schengen de 1985 qui en résultent ont notamment pour but de supprimer les contrôles aux frontières communes tout en les renforçant aux frontières extérieures. Le premier objectif concernait le partage des compétences entre les différents États membres de la Communauté européenne pour le traitement des demandes d’asile. C’était, en effet, l’objet de la Convention de Schengen signée en 85 entre l’Allemagne , la Belgique, la France, le Luxembourg et les Pays Bas. Cette convention ne fait référence ni à la Convention de Genève ni au droit d’asile.

C’est la convention de Dublin, adoptée en 1990, qui a pour objectif d’harmoniser la politique d’asile des États membres dans le but de supprimer leurs frontières communes. Elle concerne ces 5 pays auxquels s’ajoutent l’Italie, l’Espagne, le Portugal, la Grèce et l’Autriche. Il ne s’agit pas d’uniformiser les procédures nationales, ni de définir les critères communs en vue de la reconnaissance du statut de réfugié, mais de garantir que toute demande d’asile présentée sera examinée, et de fixer avec précision les critères de détermination de l’État responsable. En effet, elle considère que le premier Etat membre dont le demandeur d’asile a foulé le sol est responsable du traitement de la demande d’asile. Il  s’agit là des prémices d’une réglementation européenne qui vise à rendre l’accès aux territoires et au séjour plus restrictifs, dans un contexte de lutte contre l’immigration clandestine.

Les années 90 avant Amsterdam

Après l’adoption du Traité sur l’Union européenne le 7 février 1992,  la législation européenne en matière de droit d’asile est caractérisée par la continuité. Ainsi, lors du Conseil européen de Londres du 1er décembre 1992, les États membres adoptent deux résolutions : l’une proposant une approche harmonisée avec l’établissement de « pays sûrs », l’autre concernant les demandes manifestement infondées. Bien que dépourvues d’effet juridique, ces résolutions contraignantes ont cependant eu un impact politique important puisqu’elles ont incité les États de l’Union européenne à les intégrer dans leur propre législation nationale et à les rendre de fait obligatoires. Le 4 mars 1996, les États membres de l’Union européenne ont adopté une position commune relative au terme de « réfugié ». Les États ont ainsi décidé, d’harmoniser les critères d’attribution du statut de réfugié dans les différents États membres.

Le traité d’Amsterdam 

Le traité d’Amsterdam du 2 octobre 1997 marque un nouveau tournant car les Etats décident d’harmoniser les critères permettant d’identifier l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des Etats membres ; les normes minimales qui régissent l’accueil des demandeurs d’asile ; les normes minimales concernant les conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ; les normes minimales concernant les procédures d’octroi ou de retrait du statut de réfugié dans les Etats membres. Le Traité d’Amsterdam est complété par un protocole dit « Aznar » qui pose le principe selon lequel une demande d’asile présentée par un ressortissant d’un Etat membre de la Communauté européenne dans un autre Etat membre doit être considérée comme irrecevable.

Dublin II 2003 / Dublin III 2014

Par la suite, le Réglement CE n°343/2003 du Conseil du 18 février 2003, dit Dublin II a remplacé la Convention de Dublin. Il s’agit d’un mécanisme visant à déterminer l’Etat responsable et vise à garantir d’une part, que toute les demandes seront examinées et d’autre part, qu’une personne ne puisse pas demander l’asile dans différents Etats. Le premier pays qui a reçu le demandeur d’asile devra examiner sa demande. Ce système est renforcé par le règlement du 11 décembre 2000, qui crée le système « Eurodac », permettant de comparer les empreintes digitales. Sous prétexte d’une meilleure coordination entre les États membres de l’Union européenne pour l’application de la convention de Dublin et la détermination de l’État responsable du traitement de la demande d’asile, les empreintes digitales de tous les étrangers seront centralisées dans ce fichier européen. Le Règlement n° 604/2013, adopté au mois de juin 2013 di Dublin III remplace le précédent. Ce règlement n’apporte rien de nouveau si ce n’est que le système de Dublin s’appliquera désormais aux candidats à une «protection internationale » au sens du droit de l’Union européenne, et non plus seulement aux candidats réfugiés au sens de la Convention de Genève. Notons que Dublin III tente de mettre l’accent sur l’importance des droits de l’homme dans la considération des demandeurs d’asile à travers son préambule. Les critères de responsabilité ont été retouchés pour fournir une protection plus étendue, quoique toujours lacunaire, à l’unité familiale. Enfin, le Règlement Dublin III certifie que bien que présumés sûrs, les Etats membres ne le sont pas nécessairement, et que dans certains cas il n’est pas permis d’y transférer des demandeurs d’asile (art. 3 par. 2)

Malgré ces timides améliorations, la politique commune d’asile et d’immigration a multiplié les obstacles à l’accès à la procédure d’asile par de nombreux autres dispositifs. Citons par exemple le rétablissement des visas en 1986, la mise en place de sanctions contre les transporteurs, la coopération policière dans les aéroports de départ, ou encore la multiplication des accords de réadmission avec les pays voisins par les pays frontaliers de l’Europe.

Les nations signataires de la Convention de Genève n’administrent pas de la même manière leur politique d’asile respective. En revanche, on constate qu’il se dégage une certaine convergence dans leur manière d’assimiler les demandeurs d’asile à des clandestins et des fraudeurs (8). Dans l’ensemble, la priorité des nations européennes est de limiter l’accès physique et juridique des demandeurs d’asile sur leur territoire. Tel est le cas de la France.

B. Le durcissement des politiques migratoires au niveau national et la peur du « faux réfugié »

Depuis la fin des années 60, l’idée que les immigrés sont trop nombreux et qu’il faut fermer les frontières est acquise dans l’administration française. Jérome Valluy explique cette politique de rejet de l’asile, en soulignant qu’une partie de l’administration française en poste dans les pays colonisés s’est trouvée réinsérée dans l’appareil d’Etat après la décolonisation et souvent dans le secteur migratoire. Ces anciens fonctionnaires des colonies sont réputés comme ayant une connaissance des “populations indigènes”. Or ils sont aussi porteurs d’une culture coloniale, d’une expérience violente des guerres de libération et de la frustration d’une population qui s’est fait expulsée. Apparait donc, au sein de l’administration, une construction politique et sociale de l’immigré comme dangereux.

La question migratoire réapparaît avec l’extrême droite dans les années 80. Les étrangers sont alors présentés comme une menace pour l’identité nationale et pour la sécurité des français. Ils sont aussi pointés du doigt comme un facteur d’aggravation de la crise économique. Se renforce alors l’idée qu’il faut contrôler l’immigration. Le droit d’asile pâtit de ce contexte général de méfiance à l’égard des étrangers. Le problème de l’accueil des réfugiés tend à être assimilé à celui du contrôle des flux migratoires. Un amalgame se forme entre droit d’asile et immigration. La législation de l’asile est marquée par la tendance à réunir ou à confondre dans les mêmes textes les dispositions relatives à l’entrée ou au séjour des étrangers et celles relatives à l’asile. Cette tendance atteint son paroxysme avec deux ordonnances, celle de 2004, puis celle  de 2006, dans un code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) qui concentrent des dispositions qui sont relatives à ces deux sujets pourtant différents.

De plus, depuis la fermeture des frontières de 1974, le discours dominant consiste à dénoncer les migrants économiques, qui profiteraient du droit d’asile pour venir et se maintenir sur le territoire. Depuis les années 1990, les gouvernements successifs se sont acharnés à construire des barrières filtrantes censées bloquer et dissuader les « faux réfugiés », afin de réserver la protection de la République à ceux qui le «méritent » vraiment. Dans ce contexte, la France a transposé de nombreuses dispositions européennes, notamment des mesures restrictives comme la liste des « pays d’origine surs » en 2003.

Cette dynamique profite à une complexification des statuts et des procédures. La France distingue notamment différentes formes de protections :

– L’asile conventionnel : c’est le seul à conduire à la délivrance d’un certificat de réfugié. Il est prévu par la convention de Genêve du 28 juillet 1951. Il offre une protection aux personnes craignant avec raison de subir dans leurs pays des persécutions du fait de leur appartenance à une ethnie ou à un groupe social, de leurs opinions politiques ou religieuses. Cette protection est garantit par un permis de séjour de 10 ans renouvelable et autorisant à travailler.

– L’asile constitutionnel. Il est régit par l’article 53-1 de la C° et correspond au droit reconnu aux « autorités de la République de donner asile à tout étranger persécuté en raison de son action en faveur de la liberté ou qui sollicite la protection de la France pour un autre motif » . Il garantit aussi un permis de séjour pour 10 ans renouvelable et autorisant à travailler.

– Depuis le 1er janvier 2004 il existe un asile territoriale. C’est la protection subsidiaire instaurée par la loi du 10 décembre 2003 qui est accordée aux personnes ne remplissant pas les conditions d’obtention du statut de réfugié, mais qui ont besoin d’une protection internationale par crainte de subir des atteintes graves et injustifiées (torture, traitements inhumains…) Le permis de séjour est valable 1 an et est délivré par l’OFPRA s’il constate que les conditions ne sont pas réunies pour accorder le statut de réfugié. Ce titre est automatiquement renouvelé à des intervalles d’au moins un an, mais peut être retiré si les conditions du pays d’origine ayant justifié son octroi cessent d’exister. Les bénéficiaires de la protections subsidiaire doivent attendre 6 mois avant de pouvoir travailler. Cette nouveauté est comprise dans une loi qui assure la transposition en droit français de la directive européenne relative à la protection temporaire. Or cette réforme développe surtout des éléments dissuasif : complexification de la procédure, introduction de notions nouvelles permettant l’éloignement rapide de certains demandeurs, utilisation massive des procédures prioritaires, délais raccourcis..

La tendance générale au niveau européen et français est de complexifier les dispositions concernant la demande d’asile afin de limiter l’afflux d’étrangers sur ses territoires. Ces évolutions créent de nombreux effets pervers.

II/ Les effets pervers de l’harmonisation européenne : les menaces sur le droit d’asile au nom de la lutte contre l’immigration et de la chasse aux faux réfugiés

Au début des années 1990, des travaux visant à assurer la sécurité des frontières intérieures est produite pour préparer l’espace européen sans frontières. Il s’agit de lire entre les lignes. La libre circulation des citoyens européens a un prix : pour que puissent en jouir ceux à qui elle est destinée, elle nécessite l’obtention de moyens afin de poursuivre l’étranger clandestin et le faux réfugié.

A. La stigmatisation de l’exilé considéré comme faux réfugié

La généralisation de tels accords, conclus au nom de la lutte contre l’immigration clandestine, a conduit l’Europe à se détourner de son devoir de protection des réfugiés. Selon Claire Rodier, la construction européenne aurait permis le renforcement de l’interdépendance entre Etats mais aussi débouché sur une confusion entre politique d’asile et politique d’immigration au sein d’une « forteresse Europe » selon l’expression de Legoux. Ce paradigme place en son centre la distinction entre « vrais » et « faux » réfugiés. Si bien que Teitgen Colly qualifie le contexte de soft appartheid avec une logique de sélection construite autour  des notions de “pays surs” et de « demande manifestement infondée ». Il existerait des “pays surs” issus desquels les demandeurs d’asile ne peuvent être que des faux réfugiés et des demandes infondées selon des critères très flous et subjectifs.

Or lorsqu’on relit aujourd’hui l’histoire des exilés chiliens, brésiliens, vietnamiens, cambodgiens ou laotiens des années 70,  il y a une absence de doutes exprimés vis à vis de leur motif de départ. Or aujourd’hui, la situation s’est inversée. Ceux qui demandent l’asile sont peu écoutés et leurs récits de vie sont soumis à la méfiance. L’image du demandeur d’asile faux réfugié inventant son histoire de persécution pour trouver du travail est aujourd’hui admis et justifie les 80% de rejet des demandes en Europe.

De plus, selon Claire Rodier, comme on ne peut pas toujours prouver que le demandeur d’asile est un tricheur, on va se donner les moyens d’éviter d’ examiner sa requête. C’est le deuxième volet des travaux européens à travers notamment l’élaboration de la définition du réfugié de manière à en exclure le plus grand nombre et la mise en place d’une protection « subsidiaire », caractérisée par la précarité du statut conféré. La Suisse, par exemple, ne  voudrait donner le statut de réfugié qu’à ceux qui arrivent par avion. Pendant longtemps en France, seules les personnes victimes de persécutions issues des autorités de leur pays pouvaient prétendre à la qualité de réfugié. Les autres individus fuyant les groupes armés, les milices ou la guérilla, ne pouvaient pas prétendre à l’asile. C’est pour cette raison qu’a été instauré l’«asile territorial ». D’autres pays parlent de « statut B » ou encore de permis de séjour humanitaire afin de pouvoir détourner les engagements contraignants de la convention de Genève.

Ces éléments participent à ce que J. Valluy appelle la “fiction juridique du droit d’asile” (9). De nombreux hommes politiques, relayés par les médias, accréditent l’idée que 70 à 99 % de faux réfugiés frappent aux portes de l’Europe. L’expression de “faux réfugiés” désigne des individus qui ne seraient pas vraiment victimes de persécutions politiques mais viendraient uniquement pour le travail. C’est cette idée qui anime le Premier ministre britannique lorsqu’il propose, au printemps 2003, d’enfermer les demandeurs d’asile dans des camps hors d’Europe durant le traitement de leurs demandes : « La moitié ou les trois quarts de ceux qui demandent l’asile en Europe ne remplissent pas les critères pour être considérés comme pleinement réfugiés ». De cette vision, découlent des règles et de décisions qui laissent croire à l’existence d’une science dont la complexité et la rigueur garantiraient la validité des résultats de la procédure d’examen des demandes d’asile. En réalité, le droit d’asile est devenu une simple somme d’opinions subjectives et intuitives qui remplace la recherche d’informations. Les éléments juridiques autour du droit d’asile laisse croire qu’il existe une définition claire du réfugié et une procédure efficace permettant de l’identifier à travers la procédure de droit d’asile. Or il n’en est rien. Selon lui, le droit de l’asile est vide, le réfugié un concept juridiquement indéfini et le terrain livré à des interprétations politiques. Il prend pour exemple cette phrase : est réfugié « toute personne craignant avec raison d’être persécutée… » . Or l’idée de crainte demeure indéfinie et très subjective.

La détermination du pays responsable de la demande d’asile selon le système de Dublin a des conséquences perverses concernant la procédure de demande d’asile . 

B. Le choix du pays d’examen de la demande

En pratique, est déclaré responsable de la demande d’asile l’Etat qui a laissé pénétrer le demandeur d’asile sur le territoire de l’Union : les demandeurs d’asile sont donc privés du libre choix du pays d’accueil. Or, les attaches familiales, communautaires ou les références culturelles, voire les traces laissées par un passé colonial guident plus volontiers certains migrants vers certaines zones. Comme par exemple les Algériens vers la France et les Kurdes vers l’Allemagne. Mais ces éléments ne font pas partie des critères de détermination du pays responsable du traitement de la demande d’asile. De plus, il faut noter qu’il existe une forte disparité dans l’accès au statut de réfugié dans les différents pays d’Europe. Certains pays comme la Grèce refusent de donner accès à la procédure de détermination normale aux personnes qui leur sont transférées en vertu du règlement Dublin II, les exposant alors à un refoulement vers un pays où elles peuvent craindre d’être persécutées.

En 2008, Jacques Barrot, alors vice-président de la Commission et commissaire européen en charge de l’asile avait proposé la réforme du règlement « Dublin II ». Il faisait valoir que ce règlement « pénalise les demandeurs d’asile, qui très souvent n’ont pas la possibilité d’arriver autre part que dans des États membres n’ayant pas eux-mêmes les moyens nécessaires pour les accueillir ». Il constatait aussi et surtout les « disparités énormes existant entre États » en estimant « inadmissible que la Slovaquie ou la Grèce soient plus restrictives en matière d’asile que l’Autriche ou la Suède ». « Selon l’État membre où est faite la demande d’asile, la chance d’obtenir une réponse positive varie parfois de 1 à 100 », regrettait-il (10). Cette réforme n’a pas aboutit.

Le cas de la Grande-Bretagne illustre les effets pervers de la convention de Dublin, articulée avec celle de Schengen. La Grande-Bretagne ne fait pas partie des pays de Schengen, c’est un pays « tiers » au sens de cette Convention. Puisqu’à cause de Schengen, les migrants ne peuvent pas passer librement de France en Angleterre, les étrangers qui veulent rejoindre les côtes britanniques attendent à Calais de pouvoir franchir clandestinement la Manche. Au Royaume-Uni, la législation pour les migrants, les demandeurs d’asile et les réfugiés est en effet réputée plus favorable qu’au sein de l’espace Schengen. Or comme, à cause de Dublin, ils veulent pouvoir demander l’asile à la Grande- Bretagne, ils ne font pas de démarche auprès des autorités françaises afin de ne pas y demeurer « fixés » par les règles de détermination de l’État responsable de leur demande. L’immense majorité des hommes et des femmes présents à Calais sont arrivés par l’Italie, par Malte, ou par la Grèce. Pour ceux-là, déposer une demande d’asile dans un autre pays européen est théoriquement impossible. Ils sont nombreux à se brûler les doigts pour faire fondre les empreintes qui les assignent à un territoire, avant de tenter la traversée. Ils seraient aujourd’hui 2300 à attendre de franchir les 25 km qui les séparent du Royaume-Uni en vivant dans des conditions déplorables. Le 20 septembre dernier, le gouvernement du Royaume-Uni décide de débloquer 15 millions d’euros sur trois ans pour permettre aux Français d’ériger à Calais une barrière sécurisée afin d’interdire l’accès de toute la zone portuaire aux migrants tentant de passer en Angleterre. A côté de ces dispositifs visant à gérer la demande d’asile lorsqu’elle arrive en Europe, les instances de l’Union travaillent aussi en amont de celle-ci en cherchant à empêcher le maximum de bénéficiaires potentiels d’y prétendre (12).

C. Favoriser la non-analyse du dossier 

C’est le troisième volet de la politique des États membres selon Claire Rodier. En effet, la référence à un pays de provenance estampillé « sûr » peut désormais fonder le refus d’examen d’une demande d’asile. Le fait d’être national de ce pays suffira à la déclarer infondée. Mais il faut noter que la notion s’étend au « pays tiers sûr » par lequel le demandeur est passé avant de se présenter aux frontières de l’Union européenne. Elle permet, sans remettre en cause l’éventuelle validité de la demande d’asile, de renvoyer le requérant vers ce pays de transit. L’Union a entamé depuis plusieurs années un processus de négociation d’accords de réadmission avec ses voisins proches, au premier rang desquels les candidats à l’adhésion, comme la Pologne. On retrouve ici les concepts mis en avant par Tiberghien Frédéric (13) comme celui de “pays d’origine sûr” ou “d’asile interne”, qui en plus de restreindre l’accès à l’asile en introduisant une distinction tenant à la provenance géographique, politisent l’asile dans les relations internationales en dénaturant sa visée purement humanitaire.

C’est face à toutes ces contradictions et difficultés que la Commission européenne a annoncé en avril qu’un accord avait été trouvé par les Etats membres sur un système d’asile commun. Ils ont désormais deux ans pour transposer ces dispositions. Le but de l’accord est de parvenir à des normes communes pour l’accueil, le traitement des demandes et la garantie des droits afin de remédier à l’inégalité des pays quant à leur propension à accepter de conférer le statut de réfugiés. Cette réforme va réduire à 9 mois le délai moyen d’examen des demandes d’asile et institue de nouvelles procédures d’examen rapide des demandes : on peut se demander comment rendre des décisions de qualité en moins de temps sans apport de moyens humains et financiers. De plus, le projet de loi prévoit de rendre les conditions d’accueil des demandeurs d’asile plus justes et plus équitables, mais surtout plus directives, avec un dispositif d’hébergement contraignant permettant d’affecter le demandeur d’asile dans une autre région que celle où il se présente. S’il refuse, il perdra son droit aux allocations : en plus de ne pas choisir son pays d’examen de demande, le demandeur d’asile ne choisira pas non plus sa région. Enfin, notons que le système Dublin à l’origine de nombreuses incohérences ne sera pas modifié. Cette réforme est donc très limitée.

Les politiques et procédures liées au droit d’asile impulsées par les politiques européennes s’effectuent au nom de la lutte contre l’immigration et de la chasse aux faux réfugiés contribuant à la création de nombreuses incohérences. Ces incohérences affectent le demandeur d’asile lui même.

III- Le parcours du demandeur d’asile : une série d’épreuves qui ne tient pas compte de sa spécificité

A. La demande d’asile : un parcours du combattant

En France, la procédure d’obtention du statut de réfugié s’est transformée en parcours du combattant, jalonné de procédures administratives et judiciaires d’une grande complexité, censées faire le tri entre les «vrais» et les «faux » réfugiés. Or, non seulement ces mesures ne dissuadent pas les demandeurs d’asile (on assiste depuis 1997 à des arrivées croissantes de réfugiés), mais elles constituent des barrières redoutables pour les « réfugiés légitimes ».

Le premier obstacle est celui de l’accès au territoire français. En 1992, furent créées des zones d’attente, destinées à protéger nos frontières en organisant la détention des étrangers arrivant sans documents, avant de les refouler vers leur pays de provenance ou de les autoriser à entrer sur le territoire pour les demandeurs d’asile dont la demande n’aura pas été considérée comme « manifestement infondée » par le ministère de l’Intérieur. La situation dans les zones d’attente en France (ou plutôt dans la zone d’attente principale qui est celle de Roissy) est catastrophique. L’association Nationale d’Assistance aux frontières pour les Etrangers a mis en avant,dans un rapport en 2001, la généralisation du non respect des procédures administratives et judiciaires, des refus d’enregistrement des demandes d’asile et des violences exercées contre ceux qui refusent le refoulement.

Le deuxième obstacle est celui de l’enregistrement de la demande d’asile auprès de la préfecture du lieu de domicile sur le territoire. De nouvelles questions se posent : difficultés pour obtenir une adresse postale reconnue par la préfecture, files d’attente de plusieurs jours pour accéder aux services, rendez-vous donnés plusieurs mois plus tard, risques d’arrestation, demandes d’asile considérée comme abusive et dilatoire… Vient ensuite l’examen à l’OFPRA qui consiste en une étude des motifs de demande d’asile. Comme son nom l’indique, l’OFPRA a pour objectif initial de protéger les réfugiés. C’est l’organisme qui délivre un certificat de réfugié, et un document d’état civil se substituant à ceux délivrés par les autorités du pays d’origine. L’OFPRA a développé une activité consistant à trier les « bons » et les «mauvais » dossiers s’éloignant alors de sa mission de protection. A cela s’ajoute l’obligation de domiciliation et de résidence (2003-2004), qui rend encore plus difficile l’accès à la procédure d’asile. Enfin, notons que l’on a demandé à l’OFPRA de raccourcir ses délais de saisine d’un mois à trois semaines entre 96 et 2003, 10 % des demandes ont été rejetées car formées hors délai. En effet, un délai de trois semaines parait court pour remplir un dossier quand on ne parle pas bien français et qu’il faut traduire les documents. Éric Ciotti, député UMP des Alpes-Maritimes a publié un rapport parlementaire montre que le système du droit d’asile ne fonctionne plus correctement et affirme que «30.000 dossiers sont aujourd’hui en attente à  l’OFPRA » et que le délai moyen d’attente pour l’examen d’un dossier atteint «16 mois et 15 jours» (14).

Le troisième obstacle  est la procédure de détermination de la qualité de réfugié qui consiste à un examen stricte des propos et des documents déposés par les demandeurs d’asile pour justifier les persécutions dont ils font état. Cette instruction est réalisée par des « officiers de protection » dont la méthode de travail repose sur un principe inverse du bénéfice du doute. Le plus léger soupçon sur les déclarations conduit en général au rejet de la demande. L’OFPRA a donc choisi de prendre le risque de rejeter des vrais réfugiés, plutôt que de reconnaître de faux réfugiés. Conséquence inévitable, le taux de reconnaissance de la qualité de réfugié est au plus bas ; depuis la fin des années 1980, il frôle les 15-20 %. Or, il faut rappeler que jusqu’au début des années 1980, la proportion était exactement inverse : 90 % des demandes étaient accordées, et 10 % rejetées.

Les sociologues et psychologues s’intéressant aux procédures de demandes d’asile soulignent l’aspect très particulier que prend la période de demande d’asile pour l’individu.

B. Le temps de la demande d’asile : un no man’s land

Pour Jacques Barou, les demandeurs d’asile forment une population hétérogène vivant dans une sorte de no man’s land, fait d’attente, de précarité et d’insécurité administrative. Le temps du demandeur d’asile est un temps en suspension qui peut durer des mois ou des années. En effet, la demande d’asile est un temps très particulier. Tout d’abord, depuis 1992, il est interdit aux demandeurs d’asile de travailler pendant toute la procédure de traitement de leur demande. Or au début des années 2000, la durée de la procédure a pu aller jusqu’à quatre ou cinq ans pour certaines personnes.

Il faut aussi noter qu’il ne choisissent pas leur logement (hôtel ou centre d’accueil), ils ne peuvent donc pas reconstituer un milieu communautaire dans le quartier particulier ou entretenir des relations avec des compatriotes, comme le font de nombreux migrants au début de leur trajectoire. Le demandeur d’asile risque de vivre dans l’isolement et l’attente. Ils se retrouvent dans un contexte de vie paradoxal, fait à la fois d’espoir et d’angoisse, de droit et de non-droit, suspendus à l’attente, à l’impossibilité de travailler, aux convocations par les administrations, aux recours, aux rejets, aux avis d’expulsions, à la possibilité de devenir clandestins…Le désespoir n’est alors pas seulement lié à un passé traumatique mais aussi à cette incapacité de se projeter dans l’avenir. C’est une forme d’existence à la limite de l’aliénation selon Daniel Idalgo. On retrouve aussi cette idée chez Al Saad Egbariah Abdelnasser qui met en avant que sentiment de lassitude, d’ennui, d’inutilité, d’angoisse, éprouvés dans la période d’attente entre l’introduction de la demande d’asile et l’obtention d’une réponse définitive figent la personne et la famille dans un «hors temps» et un espace sans contours. Or cela peut être un facteur pathogène qui menace l’intégrité psychosomatique de la personne et bouleverse les relations au sein de la famille et ses rapports avec le monde social.

L’objectif de l’État est de développer une procédure extrêmement pesante et complexe, destinée bien plus à décourager, et à briser, les réfugiés (« vrais » et « faux ») qu’à les protéger, tout en maintenant l’illusion qu’il faut agir de cette façon pour préserver le droit d’asile ce qui rend de plus difficile le parcours du demandeur d’asile. Or il faut garder à l’esprit que celui-ci n’est pas un étranger comme un autre

C. Non prise en compte de la spécificité du demandeur d’asile : entre expérience traumatique et efficacité du récit de vie.

Le demandeur d’asile n’est pas un migrant comme les autres. La décision de s’exiler de son pays se prend souvent brutalement devant des menaces immédiates et apparaît comme la seule issue possible pour rester en vie. De fait, le demandeur d’asile est souvent dans une situation de détresse psychique et matérielle, par les situations extrêmes auxquelles il a été le plus souvent confronté et la violence qui se dégage de son parcours. Or selon les textes administratifs, pour rester sur le territoire et être reconnu comme réfugié politique, il faut être en mesure de prouver que l’on a été persécuté selon des critères très restrictifs du droit d’asile. Pour se faire il doit fournir un récit de vie aux autorités administratives. Or, il ne s’agit pas de n’importe quel récit de vie, il s’agit de parler de l’expérience traumatique qui a poussé à quitter un pays. La procédure de demande d’asile est malheureusement connue pour ses effets psycho-pathogènes.

Daniel Irago est psychologue clinicien auprès de demandeurs d’asile. «J’ai tout dit sauf rien» : ce sont les paroles d’un ancien patient après avoir déversé son histoire devant les fonctionnaires qui examinaient son dossier de demande d’asile. Il raconte que : « Le vide se lit dans ses yeux, sa parole, aussi précise soit-elle sur les faits, n’arrive pas à se saisir de cette chose qui l’habite encore et le terrasse. » Le psychologue évoque aussi le cas d’une patiente, qui après avoir raconté son histoire détaillée aux fonctionnaires, fut hospitalisée après une tentative de suicide par empoisonnement. D’autres patients racontent ce qu’ils ont vécu mais ils auront la plus grande difficulté à répéter les mots prononcés par leur bourreau, à être précis sur les lieux. De plus, durant la procédure il faut généralement répéter son histoire plusieurs fois ce qui les confronte parfois à des souffrances et une honte difficilement supportable.

Jonas Roisin, lui aussi psychologue auprès de demandeurs d’asile, souligne les tensions qui résultent de la confrontation entre la temporalité psychique et la temporalité linéaire exigée par les institutions de l’État français. La période qui sépare le départ de la demande d’asile s’étale généralement sur plusieurs mois ou plusieurs années. Les voyages sont longs et soumettent à des situations extrêmement anxiogènes. Vulnérables, certains sont pris en otage par les passeurs qui les enferment des semaines durant, attendant que leurs proches envoient une nouvelle somme d’argent. Ces rapts peuvent entraîner des travaux forcés, de la délinquance, de la prostitution, des addictions… Certains embarquent de nuit à bord de bateaux en Grèce ou en Turquie, qui chavirent en mer Méditerranée provoquant la noyade de leurs compagnons de voyage.

La reconstitution de ces histoires terribles demandent un effort psychique insoutenable pour répondre aux exigences de l’OFPRA. Nombre de cliniciens ont en effet pu observer que le travail de mémoire inhérent à la demande d’asile est pathogène pour les personnes traumatisées, car il réactualise le trauma. Les jeunes expriment souvent leur besoin d’oublier ce qu’on leur demande justement de se souvenir. Comme le souligne Béatrice Patsalides (2008) : « La procédure d’asile bafoue les acquis des recherches cliniques sur la nature et les conséquences psychiques du trauma lié à la violence politique. » La psychologue Élise Pestre (2010) évoque une « remémoration non libre », une « injonction à témoigner », forcée par les instances qui sont en charge du traitement des demandeurs d’asile. Cet élément est aussi souligné par Jérome Valluy qui précise en effet que l’individu ne raconte pas sa vie, il répond à des questions posées par quelqu’un qui vient de découvrir son cas, avec les décalages culturels qui affectent la communication. Il donne l’exemple d’un jeune berger peuhl de Mauritanie réduit à l’esclavage dès son plus jeune âge qui doit répondre aux questions d’un fonctionnaire occidental des hautes sphères de l’État ou fraîchement titulaire d’un master de droit. Ses questions vont hacher et déstructurer un récit soupçonné d’être inventé.

Valluy critique d’autres éléments concernant la procédure d’examen des demandeurs d’asile comme le fait que le témoignage de l’exilé ne fait l’objet d’aucun procès-verbal pouvant être relu et validé par l’exilé ou son conseil et que la décision prise échappe à tout contrôle. Il critique aussi le fait qu’une intuition, un simple « feeling » suffit à faire une voix. Or il faut se rappeler ce qu’est une demande d’asile : un long récit, une vie toute entière et son exil, tout ce qu’il a fallu endurer pour se résoudre à quitter  sa patrie. Les récits s’allongent surtout parce que l’exil est contraint. Il n’est donc pas rare qu’un récit de demande d’asile retrace 10 ou 20 années d’existence. Face à cela, la procédure ne laisse place à aucune expansion narrative. C’est d’abord un formulaire et un récit à raconter en quelques pages. Parfois rédigé sur un coin de guichet. Le récit est donc compressé en des temps d’expression exigus : une ou deux dizaines de minutes durant l’entretien à l’Ofpra, moins d’une dizaine à la cours national du droit d’asile.

Conclusion : Et la Convention de Genève dans tout ça ?

La Convention de Genève, produite afin d’éviter que soient refoulés de nos pays les personnes qui courent des risques chez elles, est toujours en vigueur. Cependant, la politique européenne et sa traduction française en matière le droit d’asile sont en extrême décalage avec les principes affichés par les pays occidentaux à travers la Convention de Genève. Nous sommes aujourd’hui loin de la conception de l’asile issue de la seconde guerre mondiale, alors considéré comme une valeur sociale humanitaire digne et nécéssaire. C’est face à toutes ces contradictions et difficultés que la Commission européenne a annoncé qu’un accord avait été trouvé par les Etats membres sur un système d’asile commun. Sans surprise, c’est le demandeur d’asile qui souffre de ces incohérences. Le droit d’asile devient donc un droit mou ayant des effets pervers sur le parcours du demandeur d’asile lui même. Ce travail de réforme conduira peut être à une discussion en profondeur sur le maintien ou non du système Dublin, qui, n’a pas simplement besoin d’être réformé tout les 10 ans.

Bibliographie

(1) Kruli Joseph, « La notion légale de réfugié et le droit d’asile en France », Revue internationale et stratégique, 2003/2 n° 50, p. 131-138.

(2) Anicet Le Pors, Droit d’asile, Que sais-je, 2011, 129p.

(3) Gérard Noiriel, Réfugiés et Sans Papiers : la République face à l’asile, XIXème XXème siècle,  Paris, Calmann-Lévy (Pluriel), 1991, 355 p

(4) Philippe Ségur, La crise du droit d’asile , PUF, 1998, 181 p

(5) Gérard Noiriel, Réfugiés et Sans Papiers : la République face à l’asile, XIXème XXème siècle,  Paris, Calmann-Lévy (Pluriel), 1991, 355 p

(6) Jean-Michel Belorgey, Le Droit d’asile,  LGDJ, 2013, 240p.

(7) Article 1.A2 de la Convention de Genève

(8) Spyros Franguiadakis, Edith Jaillardon, Dominique Belkis, En quête d’asile. Aide associative et accès aux droits,  LGDJ, 2004, 304p.

(9) Valluy Jérôme, « Le fiction juridique de l’asile », Plein droit, 2004/4 n° 63, p. 17-22.

(10) Le Figaro, 1er décembre 2008

(11) https://www.youtube.com/watch?v=CVPmPrRU8Jo

12Rodier Claire, « Asile : logiques de l’évitement », Vacarme, 2002/1 n° 18, p.

13 Tiberghien Frédéric, « Défauts du droit d’asile », Revue Projet, 2010/7 n° HS 01, p. 37-41. 119

(14) http://www.lefigaro.fr/actualite-france/2014/11/05/01016-20141105ARTFIG00350-un-rapport-choc-sur-les-derives-du-droit-dasile.php

Al Saad Egbariah Abdelnasser, « Effets psychiques de la demande d’asile », Dialogue, 2003/4 no 162, p. 101-112.

Barou Jacques, « Demandeurs d’asile et réfugiés. Entre désir d’oubli et reconquête mémorielle du pays », Ethnologie française, 2013/1 Vol. 43, p. 11-18.

Belorgey Jean-Michel, Le Droit d’asile, LGDJ, 2013, 240p

Decourcelle Antoine, « Asile : administration de la preuve », Vacarme, 2002/1 n° 18, p.

 Frigolli Gilles, « Le demandeur d’asile : un « exclu » parmi d’autres ? La demande d’asile à l’épreuve des logiques de l’assistance », Revue européenne des migrations internationales, n°20, 2004, p. 153-167.

Gacon Hélène, « L’harmonisation des politiques d’asile », Plein droit, 2001/2 n° 49, p. 42-48.19

Irago Daniel, « Le demandeur d’asile aux prises avec le dehors et le dedans », Cliniques, 2011/2 N° 2, p.138-162.19

Rodier Claire, « Asile : logiques de l’évitement », Vacarme, 2002/1 n° 18, p. 110-115

Valluy Jérome , Rejet des exilés – Le grand retournement du droit de l’asile, Broissieux : Editions Du Croquant, 20 janvier 2009.

Valluy Jérôme, « Le fiction juridique de l’asile », Plein droit, 2004/4 n° 63, p.

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