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Le modèle du complexe militaro-industriel de la France est-il périmé ?

Pauline ROUILLON, (2014), Université Panthéon-Sorbonne, Magistère de Relations Internationales et Actions à l’Etranger. 

Aujourd’hui, les contraintes budgétaires et le manque de débouchés commerciaux, comme l’illustre la saga de la vente du Rafale par Dassault, réduisent les investissements de défense, ce qui pèse sur le modèle du complexe militaro-industriel français, hérité de l’après-guerre. Dans un contexte de crise des finances publiques, de montée des incertitudes et des menaces protéiformes, on peut se demander : Dans quelle mesure le complexe militaro-industriel français doit évoluer vers un nouveau modèle économique pour demeurer autonome,  performant et compétitif ?

Le modèle du complexe militaro-industriel hérité du gaullisme est difficile à maintenir en l’état (I). Par conséquent, préserver l’autonomie stratégique et la compétitivité de la France implique qu’il évolue vers un nouveau modèle gestionnaire, fondé sur la solution locative (II).

       I. Un modèle hérité du gaullisme difficile à maintenir en l’état

  1. Les principes du modèle du complexe militaro-industriel hérité de l’après guerre

Au lendemain de la Seconde guerre mondiale, convaincu que la France « n’est réellement elle-même qu’au premier rang », De Gaulle inaugure une politique d’indépendance nationale. Il poursuit une politique de modernisation du secteur de l’armement et du système d’acquisition. L’enjeu est d’assurer l’autonomie stratégique de la France.

Quelles sont les caractéristiques du modèle mis en place dans l’après guerre? Premièrement, la création en 1961 de la Délégation Ministérielle pour l’armement, remplacée en 1977 par la DGA répond à une volonté d’unifier les directions d’armements et de concentrer l’autorité et les moyens au sein d’une instance interarmée. Sa politique d’acquisition d’armements répond à un double objectif, à la fois technique – assurer aux forces armées la disponibilité des systèmes d’armes nécessaires à l’accomplissement de leurs missions et à leur supériorité opérationnelle et financier – obtenir le système désiré au meilleur prix.

Deuxièmement, la Base industrielle et technologique de défense est la pierre angulaire du CMI hérité du gaullisme. Elle regroupe les compétences technologiques nécessaires pour l’acquisition des systèmes d’armes permettant à l’Etat d’être autonome stratégiquement. Historiquement, elle a pu se développer grâce au lancement de grands programmes d’équipements de défense, financés par des fonds publics. Le modèle hérité de l’après guerre repose donc sur ces acquisitions patrimoniales massives, qui sont des acquisitions en pleine propriété de l’Etat de tous les équipements et services concourant à ses missions de défense (y compris les services non strictement militaires). La priorité est donnée au développement des technologies de pointes comme le nucléaire et à la programmation anticipée des renouvellements futurs. La France devient ainsi une puissance nucléaire en 1960. Mais si cette politique d’acquisitions patrimoniales a permis à l’industrie militaire française de prospérer en assurant aux entreprises la garantie de trouver un acheteur à l’issue du programme, elle l’a rendue très dépendante des commandes publiques.

En tant que premier actionnaire, seul ou avec des partenaires français ou étrangers, l’Etat a accompagné la modernisation de l’outil industriel de défense français, le plaçant parmi les meilleurs mondiaux. Il a su s’adapter à un contexte mouvant, avec un mouvement de nationalisation de la fin de la seconde guerre mondiale au début des années 80, puis un mouvement de privatisation partielle ou totale des groupes industriels de la fin des années 80 jusqu’aux années 2000. L’Etat garde un contrôle théorique sur ces groupes privés, et ce par le biais de dispositions réglementaires, contractuelles et statutaires. Mais le passage d’un mode de régulation administrée à une production privée de marché pose un certain nombre de problèmes. En l’état, le modèle du complexe militaro-industriel hérité du gaullisme est aujourd’hui mis en difficulté.

  1. Les faiblesses de l’Etat actionnaire

Dans son rapport publié en Novembre 2013, la Cour des comptes relève les quatre faiblesses de l’Etat actionnaire. Tout d’abord, l’Etat peine à arbitrer entre des intérêts parfois contradictoires: à la fois vendeur et acheteur, l’Etat est tiraillé entre ses intérêts d’actionnaire et ses intérêts de client, et entre ses intérêts patrimoniaux et ses intérêts stratégiques. De plus, l’Etat s’est parfois exposé à une perte de contrôle d’entreprises stratégiques ou a accepté de diluer sa participation dans les groupes industriels sans obtenir de ses partenaires de réelles contreparties. Enfin, l’Etat peine à faire valoir ses droits en tant qu’actionnaire comme le montre par exemple l’échec du projet d’échanges d’actifs entre THALES et Safran dans l’optronique (caméra thermique) et l’avionique.

Ce modèle est d’autre part mis en difficulté par la crise des finances publiques. En France, les groupes industriels d’armement ont bénéficié jusqu’à une période récente de commandes publiques maintenues à un niveau élevé. Mais du fait des contraintes budgétaires, les ressources prévues pour le programme d’équipement des forces dans la LPM 2014 sont amputées de 30 % par rapport à la programmation précédente, devenue intenable budgétairement. Aussi, 60 contrats d’une valeur de 5,5 milliards ont été suspendus en 2013. A défaut de commandes publiques, le modèle du complexe militaro-industriel français est menacé.

A cela s’ajoutent deux effets aggravants. D’une part, « l’effet qualité »: les programmes militaires, plus sophistiqués, sont plus couteux. D’autre part, la diminution des volumes crée un fort renchérissement du coût unitaire des équipements. C’est pourquoi Jean Yves Le Drian a appelé les industriels à compenser la réduction des commandes publiques par l’exportation.

Or, les industriels de l’armement peuvent difficilement se tourner vers l’export. Il y un effet de réputation dans l’approvisionnement de défense. La présence d’armements produits par les industries françaises au sein des armées françaises est un gage de bonne qualité pour des pays étrangers qui voudraient s’en porter acquéreurs. En l’absence de références nationales, les exportations seront compromises. De plus,  certains Etats alliés de la France réduisent leur budget de défense. En raison de la crise, la France a perdu le client grec alors qu’il devait passer commande de 6 frégates FREMM.

Si la France maintient sa place parmi les 5 premiers exportateurs mondiaux de matériels de défense (ses exportations représentent 8,6 % des exportations mondiales), les ventes d’armement n’ont jamais été aussi faibles depuis 2006 et les industriels français sont confrontés à une concurrence vive sur le marché de l’export : concurrence intra-européenne, concurrence des Américains, qui dominent le marché de l’armement avec 48 % des exportations mondiales et montée en puissance des industries des pays émergents comme la Chine ou le Brésil. Or, la péremption d’un système d’arme ne se mesure qu’à l’aune des progrès et de la compétitivité des industriels concurrents.

Enfin, le conditionnement des ventes internationales au transfert massif de technologies chèrement acquises dissuade les industriels français qui cherchent légitimement à conserver un temps d’avance. La commande des Emirats arabes unis de deux satellites militaires d’observations auprès d’Astrium et THALES s’accompagne d’un transfert de savoir-faire et d’un partage de données.

Le modèle du complexe militaro-industriel de la France est donc en difficulté. Son maintien en l’état aurait d’abord des conséquences industriels : il y a un risque réel de déstabilisation d’une des rares filières françaises qui recrute, crée de la richesse et contribue à la balance commerciale. L’enjeu? L’avenir de 4 000 entreprises de pointe réalisant un chiffre d’affaires de 15 milliards d’euros avec 165.000 salariés. De surcroit, son maintien en l’état aurait des conséquences stratégiques. Le risque est de pénaliser la recherche des industriels, de voir certaines capacités technologiques péricliter et de fragiliser l’armée française. Le manque d’équipements et l’usage d’équipements quinqua- voire sexagénaire risquent à terme de menacer la protection du territoire (la France connaît par ex un déficit de radars pour l’espace aérien et de patrouilleurs pour l’espace maritime).

Face à la concurrence et aux contraintes budgétaires, le complexe militaro-industriel français doit évoluer vers un nouveau modèle économique permettant à la France de préserver son rang, son indépendance et sa compétitivité.

 II. La mise en œuvre d’un nouveau modèle gestionnaire préservant l’autonomie et la compétitivité de la France

  1. Le maintien et le développement de la BITD

Le développement de la Base industrielle et technologique de défense est un enjeu d’ordre stratégique d’une part. Il s’agit de maintenir un processus d’approvisionnement autonome de systèmes d’armes de pointe pour garantir l’indépendance des prises de décision de la France. C’est aussi un enjeu d’ordre industriel. La France peut avoir intérêt au développement de son industrie quand bien même l’achat de matériels étrangers est moins onéreux.

  1. Quels sont les gisements d’économie envisageables ? Quelles sont les pistes de solutions ?

Il apparaît nécessaire d’évoluer vers un modèle optimisant les coûts. Il s’agirait d’encourager: la mutualisation des équipements -affecter un noyau de capacités polyvalentes et rares à plusieurs missions, la réduction des dépenses ayant un lien faible avec les capacités opérationnelles des armées et le recours à l’externalisation des services non régaliens lorsqu’ils peuvent être rendus à un meilleur coût et avec une plus grande efficacité par un prestataire extérieur. Le modèle classique d’après guerre, reposant sur des acquisitions patrimoniales évoluerait ainsi vers le modèle locatif des contrats de services.

La solution locative a beaucoup d’avantages. Tout d’abord, les armées ne décaissent de l’argent public qu’en fonction de leur besoin, ce qui annule les coûts liés à une sous-utilisation chronique de certains matériels. Deuxièmement, les armées disposent d’équipements en bon état d’usage, sans avoir à  se soucier d’une maintenance très onéreuse. Troisièmement, il permet un partage des risques entre le partenaire privé qui réalise les investissements nécessaires, et la partie publique qui lui rémunère le service. Enfin, il permet de préserver la BITD française de retards ou de pertes de compétences liées à un recul des achats classiques.

Dans un pays de tradition étatiste, la publication le 17 juin 2004 de l’Ordonnance relative aux contrats de partenariat est un acte de rupture. Le contrat de partenariat est novateur car il associe les opérateurs privés au financement de l’outil sécuritaire. Le contrat de partenariat Hélidax a montré l’efficacité de ce modèle gestionnaire innovant. Mais l’externalisation est un procédé à risques : il y a le risque de l’irréversibilité et de l’abandon de compétence et le risque que le service délégué soit mal assuré.

L’Européanisation apparaît aussi comme une solution potentielle. La création d’un marché européen des équipements de défense, la mutualisation des matériels et l’européanisation du budget de Recherche & Développement permettrait de mutualiser les dépenses et de produire des séries de production plus importantes, ce qui ferait baisser les coûts unitaires et rendrait les produits européens plus compétitifs. Plusieurs grands programmes ont été menés dans le cadre européen comme l’avion de transport A400M, le système de positionnement par satellite Galileo ou encore le missile Meteor. Mais ces perspectives de coopération sont mises à mal par l’absence de diplomatie commune, comme en témoigne l’opposition allemande à une intervention en Libye et par des préoccupations inégales en matière d’armement.

Pour demeurer valide, le complexe militaro-industriel doit évoluer vers un nouveau modèle économique permettant de maintenir la BITD. L’Etat et les industries militaires sont amenés à collaborer plus étroitement dans le cadre de contrats de services. L’évolution du CMI vers un nouveau modèle économique doit s’accompagner d’une protection des intérêts stratégiques de l’Etat actionnaire. La Cour des Comptes recommence ainsi de mettre en place un complément au contrôle actionnarial public par la mise en place, en concertation avec les partenaires européens, d’un dispositif équivalent à l’amendement Exon-Florio américain, qui vise à bloquer l’acquisition d’une entreprise stratégique par des industriels étrangers.

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