Development

La crise de l’eau dans les villes indiennes

Pauline ROUILLON, (2014), Université Panthéon-Sorbonne, Magistère de Relations Internationales et Actions à l’Etranger. 

En 2011, le Parlement du Kerala, un Etat du sud de l’Inde, a accusé le géant américain Coca-Cola d’avoir surexploité et pollué les nappes phréatiques de la région avec son usine d’embouteillage, qui est en réalité une usine de pompage. En plus de puiser en toute illégalité des millions de litres d’eau pure (il faut 9 litres d’eau potable pour produire 1 litre de Coca-Cola), ces usines rejettent leurs déchets toxiques et leurs eaux souillées dans les forages.

Cet exemple me permet d’introduire le problème de l’accès à l’eau en Inde, problème à 3 dimensions. Il s’agit d’abord d’un problème de pénurie d’eau. Un rapport publié en novembre 2009 à Washington, par l’organisation Water Resources Group a estimé qu’en 2030, au rythme actuel des prélèvements, l’Inde ne pourrait subvenir qu’à la moitié de ses besoins en eau. La pénurie d’eau est liée à la surexploitation des nappes phréatiques. L’Inde est le plus grand consommateur au monde d’eau issue des nappes phréatiques. Sa consommation annuelle est estimée à 230 milliards de mètres cubes, soit le quart de la consommation mondiale. Les nappes phréatiques alimentent 85 % des besoins en eau potable et 60 % des besoins en irrigation. Depuis la révolution verte des années 1970, qui a permis à l’Inde d’atteindre l’autosuffisance alimentaire, les cultures à haut rendement très consommatrices d’eau, comme le riz et la canne à sucre, se sont développés. Par ailleurs, la pénurie d’eau est lié à l’insuffisance des moussons et leur apport inégal selon les régions. Les précipitations annuelles varient en moyenne de 300 millimètres au Rajasthan à 3 000 millimètres à Kerala. Au Rajasthan, la plupart des puits et citernes sont à sec, faute de pluies suffisantes. Il devient nécessaire de creuser plus profond, en moyenne 150 mètres pour trouver de l’eau.

Le deuxième volet du problème de l’accès à l’eau en Inde est lié à la potabilité de l’eau, contaminée par les déjections humaines et par les déchets rejetés par les sites industriels (arsenic, engrais). Le manque d’accès à l’eau potable est la première cause de mortalité en Inde.

Enfin, le troisième volet du problème est lié à la distribution irrégulière de l’eau dans les villes, dans lesquelles la desserte est discontinue : avoir un accès à l’eau ne signifie pas y avoir accès 24h/24. Dans la plupart des quartiers de New Delhi, les robinets ne coulent qu’une heure le matin et une heure le soir. Le débit est insuffisant et des coupures soudaines sont régulières. En 2011 (données Banque Mondiale), 96 % de la population urbaine a accès à une source d’eau améliorée mais au prix d’un rationnement chronique.

Alors que la disponibilité en eau douce est constante, la demande augmente du fait : de la croissance démographique – l’Union Indienne est avec 1,237 milliards d’habitants, le deuxième pays le plus peuplé au monde -, des nouveaux modes de vie et de consommation, du développement économique et industrie et de l’urbanisation. Bombay compte 21 millions d’habitants, Delhi 18 millions, plus de 23 villes indiennes dépassent le million d’habitants. En 2006, le taux d’urbanisation de l’Inde est de 29 % et devrait atteindre 50 % en 2020.

Cet article tente de répondre à la question suivante: Dans quelle mesure les problèmes d’alimentation en eau sont-ils aggravés par les déficiences administratives, techniques et financières de la gestion publique?

I/ L’alimentation en eau dans les villes indiennes

1.Des disparités régionales et sociales

Le système hydrographique de l’Inde est fort contrasté avec des niveaux de disponibilité en eau extrêmement variables d’une région à une autre : dans certains grands Etats comme l’Uttar Pradesh, plus de 90 % de la population a accès à l’eau alors que dans d’autres, le taux de couverture est plus faible comme dans l’Etat du Tamil Nadu. L’accès à l’eau varie d’une ville à l’autre. Les services publics des grandes villes sont davantage subventionnés : en 2000, les habitants d’Hyderabad paient leur eau près de 3 fois plus chères que ceux de Delhi.

Des pans entiers des villes indiennes ont été construits illégalement ces dernières décennies et sont dépourvus de systèmes de canalisations.  La distribution de l’eau est donc très inégale dans la ville. Les zones situées à New Delhi (Sud) abritant une forte proportion de ménages aisés, voire riches, ont un service supérieur à la moyenne. Dans le bidonville de Sangam Vihar, le plus grand bidonville d’Asie, la pression est insuffisante et le service est limité à 3 ou 4 heures par semaine. Des centaines d’habitants font tous les jours la queue pour tirer de l’eau d’une pompe dans un temple local et régulièrement, des bagarres éclatent.

Les inégalités socio-spatiales dans les villes indiennes se reflètent aussi dans la diversité des modes d’accès l’eau. Les sources utilisées (branchement individuels, sources collectives, rivières, canaux) varient entre les villes et à l’intérieur des quartiers.

La consommation en litres d’eau/habitant est inégale et dépend du revenu. Les études sur les bidonvilles ou sur les quartiers de réhabilitation mettent en évidence le niveau très bas de consommation. Certaines petites villes ont une consommation moyenne par habitant inférieure aux besoins vitaux minimum selon Sarma

2. La gestion publique de l’eau : des déficiences financière, technique et administrative

Les moyens financiers dévolus à l’entretien des réseaux d’alimentation en eau sont faibles. Ces difficultés financières sont aggravées une mauvaise gestion administrative des services de facturation. Le % d’eau non comptabilisée, donc d’eau non facturée est élevé.

Le système d’exploitation et d’entretien est peu performant : Les réseaux sont parsemés de fuites et de branchements illégaux, qui peinent à suivre la croissance indisciplinée des villes. La municipalité de Bombay estime que l’état du réseau fait ainsi perdre 700 millions de litres d’eau chaque jour. La mauvaise gestion des services favorise la contamination de l’eau : Par exemple, les égouts de Delhi ont perdu 80 % de leur capacité parce qu’ils ont vieilli et qu’ils sont mal entretenus. Du coup, 20 % seulement des effluents ménagers est épuré, et le reste passe directement dans la Yamuna.

A cela s’ajoute le fait que le contrôle sur le rejet des déchets solides ou liquides est faible, voire inexistant. A Delhi, un hôpital renommé rejette ses eaux usées dans des drains ouverts et les industries pharmaceutiques rejettent leurs eaux sans traitement.

La gestion de l’eau souffre aussi du fractionnement des responsabilités entre des organismes nationaux, régionaux et municipaux. Dans la Constitution indienne, l’eau est une compétence relative aux Etats et le rôle du Gouvernement Fédéral est limité à la gestion des conflits interétatiques. Dans les grandes villes indiennes, les services d’eau et d’assainissement sont gérés par des établissements publics et par les services techniques des municipalités.

L’absence de système d’information intégré empêche tout suivi des indicateurs essentiels permettant d’évaluer la profitabilité des choix technico-économiques et d’améliorer la planification urbaine. Les bidonvilles et les zones périurbaines n’ont pas d’existence administrative officielle et n’entrent pas dans les plans de développement des réseaux d’alimentation de l’eau et d’assainissement.

La planification urbaine répond de manière insatisfaisante aux besoins : les ingénieurs, imprégnés d’une culture d’augmentation de l’offre, prévoient des projets d’infrastructures chers, au coût mal évalué, qui sont retardés voire abandonnés à cause du manque de ressources financières internes ou de la non obtention de prêts car les projets ne sont pas viables.

3. Le pouvoir discrétionnaire des élus

La gestion du secteur de l’eau est guidée par une vision techniciste de la modernisation, qui fait consensus au sein de l’appareil d’Etat entre les élus et les hauts-fonctionnaires. Cette coalition technocratico-économique défend l’intérêt des élites et néglige les quartiers pauvres. A Mumbai, la compétition politique contribue à un évincement des populations pauvres.

De plus, la détermination du prix de l’eau est entre les mains du pouvoir politique. Pour produire un effet d’annonce lors des campagnes électorales, les politiciens promettent de l’eau gratuite aux habitants des quartiers défavorisés et les agences doivent ensuite développer les infrastructures sans possibilité de recouvrer les coûts.

Selon le World Water Council, le principal obstacle aux projets d’assainissement et d’amélioration des services d’alimentation en eau est la faible volonté politique. La pénurie d’action politique laisse la pénurie naturelle comme seul élément régulateur de la gestion de la ressource souterraine.

II/ Les conséquences d’une offre d’eau défaillante et les stratégies compensatoires 

1. Le coût économique, social et environnemental de l’inconstance et de la pollution de l’eau

La pénurie et la pollution de l’eau ont un coût économique. Les villes indiennes sont les foyers de la croissance industrielle. Mais le développement industriel s’accompagne d’une grande consommation d’eau, en particulier dans certains secteurs (centrales thermiques, sidérurgie, textile, papeterie…). Du coup, l’inefficacité des infrastructures et l’inconstance de l’eau entrainent des pertes de productivité et constituent des freins à la croissance économique. Le rapport du 2030 Water Resources Group définit les difficultés d’accès à l’eau comme « une menace économique majeure ». Mais la course au productivisme effréné participe aux dérèglements environnementaux : certaines rivières atteignent des taux de contamination au chrome/ au mercure dangereux pour la santé des personnes qui consomment l’eau de la région.

La pollution de l’eau a par ailleurs un coût social, du fait des maladies liées à la contamination de l’eau. Selon Bacquart, la contamination naturelle par l’arsenic, qui cause des lésions sur la peau et des lésions neurologiques, concerne 150 millions de personnes en Inde et au Bangladesh (PowerPoint)

Enfin, le coût est environnemental . Les rivières ont beau être considérées comme des divinités en Inde, elles souffrent de prélèvements inconsidérés et de pollutions industrielles et domestiques qui rendent une partie des ressources fluviales impropres à la consommation

2. Les stratégies de compensation des ménages : réponse individuelle des usagers et gestion participative

Lee et Anas reprennent les concepts de voice, loyalty et exit introduits par Hirshchman pour les services publics et montrent que les stratégies compensatoires correspondent à différentes relations entre l’usager et l’autorité responsable de l’alimentation en eau :

voice : les usagers expriment leur mécontentement comme lors de la protestation des paysans le 30 novembre 2009 contre la confiscation de l’eau par Coca Cola sur le site de Mehdiganj.

loyalty : les usagers n’ont pas de stratégies de substitution mais des stratégies d’adaptation à l’inconstance de l’offre d’eau (recyclage, réaménagements des activités)

exit : les usagers développent des stratégies de substitution qui les rendent autonomes par rapport au service municipal.

Il existe plusieurs types de stratégies compensatoires pour pallier au manque de fiabilité de l’offre d’eau : le stockage d’eau municipale (seaux, bouteilles, réservoirs avec ou sans moteur électrique), le pompage d’eau souterraine, les stratégies qualitatives (traitement de l’eau) et les stratégies de fuite (déménagement).

La propension des ménages à adopter des stratégies compensatoires et le type de stratégie dépendent niveau d’inconstance subi et de leurs revenus.

Lorsqu’elles ne sont pas raccordées à un réseau d’assainissement, les entreprises aussi mettent en place des stratégies compensatoires: elles se dotent d’équipements individuels à elles ne contribuent plus aux revenus municipaux à amplifie la crise des services municipaux de l’eau.

D’autre part, dans les villes indiennes, l’inconstance de l’offre d’eau a justifié la mise en place de dispositifs de gouvernance participative à l’échelle des quartiers. Parmi ces solutions inventives, on peut citer la mise en place de bassins de rétention des pluies. Graham et Marvin y voient le danger d’une aggravation de la fragmentation urbaine tandis que Jaglin y voit le risque d’un repli communautaire.

Dans les viles indiennes, l’engagement de la société civile dans la gestion participative est galvanisée par les ONG : l’organisation AVAS travaille dans les bidonvilles de Bangalore pour construire des infrastructures pour l’eau et l’assainissement avec la participation active des populations locales.

Mais ces solutions présentent des limites certaines. Dans les villes, les différences de castes et d’origine régionale ne favorisent pas de tels liens horizontaux entre populations, les liens verticaux entre les leaders des quartiers et les élus locaux prédominent. De plus, transposé à l’échelle de la ville, l’engagement civique produit des conflits d’intérêts. Ces systèmes alternatifs exposent aux dangers d’un retrait de l’Etat et d’une fracture croissante entre les espaces urbains raccordés et les autres.

3. Vers une privation de l’eau

Apparaissent de nouveaux acteurs de l’offre de l’eau. Certaines municipalités délèguent la gestion du service de l’eau à des multinationales. Par exemple, l’entreprise Véolia s’est implantée dans la municipalité de Nagpur. Ces entreprises sont confrontées aux mêmes difficultés qui ont toujours entravé le fonctionnement d’un service public de l’eau de qualité dans les villes indiennes, en y ajoutant peut-être les désavantages de l’inexpérience et de nouvelles exigences financières impliquant des hausses de tarif à service égal.

De plus, la pénurie d’eau a entrainé croissance de la mafia des camions-citernes. Alors que New Delhi a plus d’eau/habitant que Paris, certains quartiers sont si mal desservis que beaucoup d’habitants sont contraints de se fournir au marché noir. Une myriade de compagnies privées de camions-citernes vend de l’eau dans l’illégalité la plus totale. Certains dirigeants de ces entreprises ont même publiquement reconnu qu’ils soudoyaient la police pour exercer leur activité  et les autorités semblent fermer les yeux.

L’eau devient un produit dont le prix, fixé par les règles classiques du marché, n’est abordable que pour les franges aisées de la population. Ces sous-secteurs renforcent les disparités de services sans améliorer l’accès global au service pour la ville et exploitent l’eau des nappes souterraines.

III/ Les solutions envisagées

1. La reconnaissance constitutionnelle d’un droit à l’eau

Le rapport de la NIAS, A Framework for India’s Water Policy, recommande une reconnaissance constitutionnelle d’un droit à l’eau. Aujourd’hui, la Constitution indienne ne fait aucune mention d’un droit à l’eau pour le citoyen. Néanmoins, la Cour Suprême a reconnu ce droit, comme faisant partie du droit à la vie, et a soutenu la doctrine du Public Trust (selon laquelle l’Etat se porte garant de l’égal accès à certaines ressources).

2. L’unification de la gouvernance de l’eau au niveau national

Selon Philippe Cullet (juriste), la législation indienne actuelle dans le domaine de l’eau est sous-développée. Un cadre légal défini au niveau national permettrait d’appliquer à l’ensemble des villes des principes de gestion de l’eau afin d’assurer à la fois le développement économique et l’approvisionnement en eau de tous les segments de la société.

De plus, il s’agirait de réformer la gouvernance nationale: les réseaux d’alimentation en eau pâtissent de l’organisation hiérarchique et bureaucratique des municipalités et des tensions entre les élus locaux/l’administration locale. Selon le rapport NIAS, une réforme doit redéfinir le rôle des trois échelons de gouvernement (central, étatique et municipale) en matière de gestion de l’eau. Le Gouvernement doit être responsable de la protection et de la répartition équitable de l’eau pour ses citoyens. A l’instar du projet de nettoyage du Gange entrepris par le gouvernement indien et de la Banque mondiale.

Le gouvernement indien prépare une nouvelle loi prévoyant une gouvernance centralisée et une gestion collective des ressources au niveau local afin que l’eau redevienne un bien public. Mais c’est sans compter sur la résistance de ceux qui en tirent profit. Ex : en juin, lorsque le fonctionnaire d’un village à 30 km de Madras a décidé de stopper l’exploitation des nappes phréatiques, plus de 500 transporteurs se sont mis en grève, provoquant des pénuries dans plusieurs quartiers de la ville.

Dans le douzième plan quinquennal pour 2012-2017, rendu public en mars 2013, le gouvernement fédéral insiste sur l’urgence de passer d’une politique couteuse et inefficace de grands travaux de répartition à une gestion scientifique et économe d’une ressource rare.

Le rapport NIAS encourage le gouvernement central à renforcer la coopération régionale pour assurer la sécurité de l’eau. Partage de l’eau de l’Himalaya : source majeure de frictions avec le Pakistan et la Chine. La trentaine de barrages construits, ou en passe de l’être, par New Delhi alimente les pires accusations au Pakistan, notamment de certains groupes djihadistes lançant des menaces terroristes sur le thème : “l’eau ou le sang”

Mais la volonté de réguler l’usage de l’eau est mise en péril par des crises à court terme. L’État, bien que responsable de la ressource hydrique, s’est surtout installé dans un rôle de fournisseur d’eau et il ne s’est pas positionné comme protecteur de la ressource. A la fin des années 1990, le gouvernement a tenté de lancer des campagnes de sensibilisation de la population à la récupération de l’eau de pluie. Le mot d’ordre “Save water” se retrouve à l’arrière des camions. Mais selon le paradoxe du passager clandestin ou free rider (Olson), ces campagnes sont inefficaces car les citadins considèrent qu’il n’y a pas d’intérêt apparent à économiser l’eau puisqu’il suffit d’attendre les bénéfices résultant des efforts des autres.

3. La révision des modes de financement 

L’amélioration des services d’alimentation en eau bute sur le manque de ressources financières des municipalités, malgré la loi de décentralisation. Or, le recours à des compagnies privées pour l’approvisionnement en eau est très couteux et suggère que les ménages sont prêts à payer plus pour un autre mode d’accès à une eau salubre. L’étude sur la disponibilité des ménages à payer pour l’accès à l’eau menée par Marie Hélène Zérah confirme cette hypothèse. Une augmentation du tarif est possible si elle est accompagnée d’une plus grande sensibilisation aux difficultés engendrées par un prix trop bas, d’une amélioration de la qualité du service qui rendrait acceptable cette mesure et d’une structure tarifaire progressive en fonction de la consommation d’eau qui augmente avec le revenu des ménages

Le Water World Council recommande parallèlement le maintien d’un tarif minimum et uniforme pour les plus démunis. La révision de la tarification de l’eau permettrait d’améliorer la distribution d’eau dans les villes, de remédier aux fuites, de construire de réservoirs et de stations de pompage afin de rééquilibrer l’offre entre les quartiers et de transformer le service d’alimentation en eau potable pour réduire la pression sur la nappe phréatique.

Mais selon M-H Zérah, quelle que soit la ville indienne, une hausse des prix de l’eau ne permettra pas à court terme de résoudre le problème du financement nécessaire pour le secteur de l’alimentation en eau potable. L’ouverture aux investissements étrangers doit compenser la faiblesse des investissements publics. Au delà des investissements lourds (barrages, stations de traitement), une amélioration du réseau et du service implique un approvisionnement fiable en électricité (ce qui n’est pas le cas aujourd’hui), la pose de compteurs.

Je voudrais conclure en évoquant la résolution adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies le 28 juillet 2010 qui déclare que le droit à une eau potable, salubre et propre est un « droit fondamental, essentiel au plein exercice du droit à la vie et de tous les droits de l’homme ». C’est dans cette optique que les Forums mondiaux de l’eau cherche à influencer les politiques nationales des pays en développement afin de mettre en œuvre une hydro diplomatie internationale pour une nouvelle politique de l’eau. En 2012, le Forum de l’eau de Marseille définit ainsi 3 directions stratégiques :

– assurer le bien être de tous (garantir l’accès à l’eau à l’assainissement, l’amélioration de l’hygiène et de la santé, la protection des populations et des économies des risques liés à l’eau)

– contribuer au développement économique (équilibrer les usages multiples de l’eau, assurer la sécurité alimentaire, harmoniser l’énergie et l’eau, protéger et valoriser les services éco systémiques et la croissance verte)

– maintenir un environnement durable (améliorer la qualité des ressources hydriques et des écosystèmes, ajuster les pressions des activités humaines sur l’eau et leurs empreintes, répondre aux changements climatiques et globaux dans un monde de plus en plus urbanisé)

 

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